“产业政策调整应给予民企足够的市场机会”

　　本报记者 王呈

　　3月份以来，美国301调查引发的贸易摩擦，在舆论上掀起一系列波澜，同时也引发了人们对我国高新技术产业以及各类产业政策的深刻反思。近日，就新形势下我国产业政策往哪调、如何准的问题，记者采访了国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任魏际刚。

　　记者：当前形势下，为什么要如此强调产业政策？

　　魏际刚：产业强国目标的实现，需要精准施策，需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡。它具有多重属性，不仅用于消除市场失灵，也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。

　　实践中，各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家，产业政策也从未退出历史舞台。纯市场经济或纯计划经济的国家，现实中是找不到的。

　　美、欧等国通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策。追赶型经济体，比如以前的日本、韩国，通过学习先行发达国家的经验，利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体，如俄罗斯，因市场体系和市场机制正在构建和完善，政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。而我国既是追赶型经济体，又是转型经济体。总体上，凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家，发展绩效总体良好；反之，发展绩效则不太理想。

　　记者：从目前来看，我国产业政策是否成功？

　　魏际刚：中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家之一，政府管理方面的作用很强，包括对产业、企业、要素实施的引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等干预行为。从战略层面看，我认为中国的产业政策总体上是成功的。

　　改革开放后，市场在资源配置中的范围不断扩大，市场机制的作用不断增强。政府发挥了产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用。产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主，从直接干预转向间接干预，综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段。

　　40年来，我国产业政策的目标其实已经基本达到，但成本也很高，特别是从战术层面看，还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、政策寻租空间大、未能有效协调地方间的分工等突出问题，资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决。我们认为，既不能因产业政策成效而否定市场机制，也不能因实践中的问题而否定产业政策，这正是新形势下改进和完善产业政策的逻辑起点。

　　记者：此逻辑下，我国产业政策该如何统筹国际、国内两个市场？

　　魏际刚：我们知道，我国产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽人意，产业政策与相关政策缺乏协调，部分产业政策与WTO规则发生冲突。这些状况引发了人们对产业政策的质疑，甚至少数国家指责中国的产业政策有损公平与竞争。

　　产业和贸易实际上是一个事物的两个方面，产业结构决定贸易结构和国际竞争力，贸易结构的先导作用又会促进产业结构的升级和优化。除了加强货物贸易政策中各类出口目录与产业政策相协调、进口与国内产业相协调之外，也要积极应对贸易摩擦，通过政治交涉、法律抗辩、业界合作等形式全方位、多途径应对，同时完善贸易救济制度，合理保护相关产业的利益，维护国家产业安全，在自由贸易与公平贸易的原则下，妥善处理相关问题。

　　当然，我们既要从贸易政策发力，也要从引资政策、对外投资政策着手，积极参与全球和区域治理，提高在国际经济与贸易规则制定中的话语权；推进中国与重要区域和贸易伙伴经贸一体化，加快推进自贸区建设，推动贸易便利化，减少进入与投资限制；重视双边战略对话、政策协调机制建设，推动双边产业与贸易合作共赢。

　　记者：面向未来的产业政策，哪些方面亟待引起注意？如何真正做到政策精准、有效？

　　魏际刚：我们认为，今后及未来较长一段时期产业政策至少应聚焦于以下几个方面：

　　一是未来必争的战略产业，如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等。二是国际竞争力弱的领域，如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业（数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等）。三是传统支柱产业转型升级，如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等；四是基础产业中的国计民生领域，如战略性资源、重大基础设施等；五是产业发展的薄弱环节，如“六基”（核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础）。

　　此外，节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等市场失灵领域，成果转化、新技术扩散等创新中某些关键环节，基于国土开发目标的产业等也要引起高度重视。至于衰退产业如何转移和退出，产业如何融合、合作、协同、集聚，中小微企业如何充满活力，如何推动要素升级与优化配置等方面，都要随着形势变化，做好产业政策的评估与动态调整工作，综合运用四大清单（“负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单”）和三大标准（“行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品服务质量标准”），清理不合时宜的产业政策，抓紧研究制定数字经济领域垄断与限制竞争的监管规则，同时加强产业政策与区域政策的协调，形成地区间的专业化分工，避免地区间过度重复建设。

　　记者：针对民营企业特别是中小微企业反映强烈的社保、环保等方面政策，您怎么看？如何推进民营企业高质量发展？

　　魏际刚：我们一直强调，产业政策一定不能脱离社会政策，要注重与社会、生态环境政策相协调，考虑社会接受度、生态环境承载力。社会政策、生态环境政策也要充分考虑产业发展阶段、产业战略目标以及发展实际，根据经济社会统筹发展的要求，建立产业政策与社会政策、生态环境政策的有效协调机制。不能只留下大企业和所谓的“好”企业，广大传统企业、小微企业也需要有升级的空间。对于民营企业而言，当前迫切需要的就是要以改善营商环境为核心，对能够放开的行业及时放开，消除部门、地方、垄断利益集团的不当影响，鼓励有条件、具备资质的民营企业、中小企业进入基础设施、公用事业和新兴产业，给予其足够的市场机会。

　　不同所有制、不同规模的企业一视同仁，同时根据我国国情，结合对特定产业、领域、对象的结构性安排，消除产业发展中的制约因素。特别是对于在中国和全球均处于刚刚兴起或成长早期阶段的产业，适合在刚出现时就给予支持，具体应根据国内的市场规模和能力（如生产的规模和成本、研发实力等）来进行决策；对于中国在全球具有领先地位的产业，通常不需要明确的支持，但政府可以通过重点发展一个主导领域，以保持行业整体的领先；对于国际上已经有所发展而国内刚刚兴起的产业，要充分利用后发优势，积极吸引跨国公司投资或国际技术，努力实现能力追赶；在国内外均处于成熟或衰退阶段的产业，重点应在于提升劳动生产率和竞争力，或采取保护政策以维持产业、保障就业等。