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何代欣:因地制宜 提高PPP项目可靠性和可持续性

2017-12-12 11:22:47 来源:中国经济时报 作者:陈婧 编辑:刘秋平

  ——访中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣

  ■中国经济时报记者 陈婧

  近日,国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(以下简称《意见》),旨在鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设,促进PPP模式更好发展,提高公共产品供给效率,加快补短板建设,充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用,增强经济内生增长动力。

  对此,中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣在接受中国经济时报记者专访时表示,《意见》细化了鼓励民间资本参与PPP项目的领域、方式和管理模式,给出了指导性的方向。但落实到地方层面,项目主管部门还需进一步细化操作规则,因地制宜,落实实施办法。

  PPP项目亟待在制度层面有效创新

  中国经济时报:近期,各部委发布了一系列规范PPP项目的措施,例如,今年11月份,国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),财政部也发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等。你认为,此次《意见》相较于之前的一些政策,有哪些区别与联系?

  何代欣:《意见》细化了鼓励民间资本参与PPP项目的领域、方式和管理模式,把已知的体制机制障碍尽可能地进行了清除。政策目标指向全面鼓励民间资本参与。事实上,过去一段时间,各部委密集出台支持PPP项目的相关政策,也是基于当前的一些现实。

  首先,在PPP项目高歌猛进过程中,有必要不断调试政策供给。作为一项公共基础设施建设的新模式,中国模式有自己的特色,亟待在制度层面有效创新。鼓励民间资本进入是重要一步。其次,PPP项目的各种风险有待化解。民间投资关心投融收益、政府关心项目执行效果,两者的共同利益理应在交叉中放大,而不是彼此挤压。鼓励民间资本不是一句口号,往往要落实到项目立项、招标、资金、建设和运营的全流程。未知领域不少,现实困难非常具体。最后,国家发改委相对熟悉项目过程中的事务性工作,财政部对资金及风险则有比较专业的理解。两部门彼此相互配合,有助于真正推动民间资本有效进入,发挥填补公共资金缺口,实现与公共部门互利共赢的预期效果。

  中国经济时报:此次《意见》的发布对于鼓励民间资本参与PPP项目有怎样的积极作用和指导意义?

  何代欣:鼓励民间资本进入是PPP项目的核心环节之一,也是真正发挥市场机制,建立新型政府与市场合作机制的前提条件。《意见》给出了指导性的方向,比如塑造可靠的政策环境、建立规范的分类支持政策体系、鼓励盘活存量资产和多种形式的PPP模式等。《意见》也说明了一些大家比较关心的问题,比如风险防范和提升管理效率等。这都是项目具体合作方和地方主管部门未来可以参考的政策依据。

  可以看到,无论是国家发改委还是财政部等部门的政策文件,比以往的针对性更强,很多直指PPP项目中的关键环节。当然,PPP项目中政府间的理顺责、权、利关系也是亟待关注的内容。我们可以看到《意见》的表述多为方向性的内容。真正落实到地方层面,项目主管部门还需进一步细化操作规则,落实实施办法。这一过程往往与当地具体情况,比如财力、项目经验、市场环境和项目需求高度相关,因此,往往是因地制宜。

  因地制宜做好关键环节落实工作

  中国经济时报:在《意见》中,国家发改委提出十条鼓励民间资本进入PPP的意见。包括创造民间资本参与PPP项目的良好环境、分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产、持续做好民营企业PPP项目推介工作、科学合理设定社会资本方选择标准等。你认为,这其中有哪些重点和亮点?

  何代欣:我认为,PPP项目的关键环节和实施要点正在逐步浮出水面。这也是“干中学”的结果。“十条”鼓励意见大都是回应很多项目体现出来的具体问题。仔细观察便会发现:营造良好的市场环境不仅是PPP项目需要,也是全面深化改革的内容。分类支持体现出PPP项目正在多元化地推进。不同项目的投资及收益状况差异较大,民间资金的兴趣度也不一样。

  盘活存量资产主要是在讲提高资本运营效率的问题,一些闲置的土地或资产,在PPP项目可能有用武之地。项目推介可以扫除PPP项目的一些隐匿信息及寻租空间,为市场提供更真实和可靠的项目情况,化解民间资本的顾虑。制定选择标准则是致力于推广分类标准化的项目管理办法。这是公平公正的前提。以标准而不是其他因素来选择合适的合作方,特别是一些具有吸引力和竞争性的项目,亟待树立科学透明的规则。依法管理PPP合同,不因为政府参与令项目成为法外之地,为民营资本进入提供规范的法律保障。鼓励地方政府为PPP项目提供公平的金融保障,鼓励金融机构为PPP项目提供正常的融资渠道。树立项目成功典范的示范效应,建立政府守信的社会形象,为PPP项目长期可持续发展奠定基础。

  中国经济时报:你认为,目前民间资本参与PPP项目的难点和障碍集中在哪些方面?《意见》是否有针对性地给出了解决方案?下一步在相关政策落实方面应当注意什么?

  何代欣:民间资本参与PPP项目的难点和障碍不是一天形成的。有的是制度原因,有的是体制因素,还有市场使然,要解决这些问题既需要不断改进治理方式和管理模式,也需要各方面创造性地不断努力,方才可能在比较短时间里理顺各种关系,减少波动期的影响。

  目前,关于激活民间资本参与的主题,至少说明在部分PPP项目领域,民间资本进入的积极性还不够高。一些本以为市场会积极响应的项目,没有得到预期中的回应。当政府回过头来想为什么的时候,大家会意识到,现有的体制机制障碍确实对民间资本进入形成了一定阻力。

  此外,PPP项目事关全面深化改革和发展转型的战略部署,项目数量和投入规模空前。这些项目大都有待多元化的资金支持和有经验的运营管理。简言之,社会不仅要质量可靠的PPP建成项目,还要项目具有可持续运行的能力。当然,PPP项目本身不可能与传统的公共投资一样,完全具有公益特征。它所要体现的收益,可以是资产本身的增值,也可以是项目带来的稳定现金流。因此,如何回馈投资方,将是未来亟待厘清并解决的重要问题。

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