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以改革举措激发民间投资和民营经济发展

来源:中国经济时报 作者:陈婧 王丽娟 编辑:刘秋平 2018-08-22 11:03:33
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  编者按

  近日召开的国务院常务会议再次提出要以改革举措破除民间投资和民营经济发展障碍。其中,就进一步促进民间投资和民营经济发展向民间资本推介重点项目,其目录涵盖环保、交通能源、社会事业等多个领域。会议就激发经济活力和动力,确定了三项措施:一是下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛;二是取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件,帮助解决土地、资金、人才等方面的难题,加强事中事后监管,营造公平竞争市场环境;三是进一步落实好减税降费措施,尤其是营改增等减税措施要抓紧到位。

  一直以来,民间投资都被视为是稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量。自从2015年民间投资出现较大幅度下滑,国家出台了一系列政策和措施。在这些政策和措施的刺激下,从2017年起民间投资开始回暖,并在今年上半年增长速度超过了整体投资速度。此次国务院常务会议明确的三项措施又将释放怎样的积极政策信号,引来各界再度聚焦激发民间投资和民营经济发展的改革举措。中国经济时报今日特辟专版予以聚焦,敬请关注。

  许召元:激发民间资本活力须供给需求齐发力

  ——访国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元

许召元(资料图片)

  ■中国经济时报记者 陈婧

  近日召开的国务院常务会议部署以改革举措破除民间投资和民营经济发展障碍,激发经济活力和动力。会议提出,一是下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛;二是取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件,帮助解决土地、资金、人才等方面的难题,加强事中事后监管,营造公平竞争市场环境;三是进一步落实好减税降费措施,尤其是营改增等减税措施要抓紧到位等。

  这是继7月23日国务院常务会议提出“调动民间投资积极性”之后,国务院再次对促进民间投资领域有关事项作出重要部署。围绕以上三方面举措,中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元。

  政策机制切中扩大民间投资的关键障碍点

  中国经济时报:会议提出“在环保、交通能源、社会事业等方面,向民间资本集中推介一大批商业潜力大、投资回报机制明确的项目,积极支持民间资本控股”。这一措施较以往相比更有针对性,对于帮助民资进入重点领域将起到什么样的作用?

  许召元:虽然前七个月固定资产投资同比增长5.5%,有较大幅度降低,但是投资内部出现了明显的结构化差异。一方面,前七个月民间投资同比增长8.8%,保持稳中有升的趋势;另一方面,基础设施投资增速降幅较大,2017年全年基础设施投资增长15.3%(含电力燃气水),1—7月份已经降至2.5%。在这样显著分化的背景下,如何保持投资稳定增长,继续发挥投资对经济的拉动作用,就有不同的政策方向。一种方向是提高基础设施建设投资增速,把目前“短”的方面补起来,另一种方向是继续加强民间投资,以“长”补“短”。从中央政策的角度看,采取了对基建和民间投资全面支持、两条腿走路的政策,近期各部委接连出台政策推动基础设施建设投资,例如,国家发改委提出增加一些投资储备项目,加快现有基础设施建设投资进度;财政部提出加快地方专项债发行等。同时,此次国务院常务会议从三个方面提出推动民间投资的具体举措。

  虽然政策从两方面发力,但是由于基础设施建设投资经过了前几年的高增长,其对经济增长的拉动效率远低于民间投资的拉动效率。因此,从促进经济高质量发展的角度来看,我们应把更多的资源、更大的精力放在促进民间投资的发展上。

  破除民间投资和民营经济发展的障碍,激发经济活力和增长动力应该从供给侧和需求侧两个方面同时发力。此次会议提出的三点措施主要是从供给侧角度,针对当前民间投资中面临的主要障碍进行部署,具有很强的针对性。

  以往虽然一再提到降低民间资本门槛,打破“玻璃门”“弹簧门”等,但是从一些企业和项目所反映的情况来看,仍存在两个问题,一是如何进一步明确民间资本的回报机制。特别是在环保、交通能源、社会事业等服务业领域,项目的回报机制并不明确。比如,民间投资进入铁路交通项目以后,以后项目运营中如何定价,价格怎样调整,客运和货运怎样调整,项目的具体收益怎样,都不太明确。此次会议提出“在环保、交通能源、社会事业等方面,向民间资本集中推介一大批商业潜力大、投资回报机制明确的项目”,强调了政府在推出这些项目时,要明晰投资回报机制。这一点,切中了扩大民间投资的关键障碍点。

  而本次会议明确提出,“积极支持民间资本控股”更是有实质性突破的一个重要方向。以往民间资本即使进入一些服务领域,但仍处于弱势,国有资本仍然占据控制性、主动性地位。积极支持民间资本控股,使民间资本具备更大话语权,对于把握项目的运营管理机制、提高项目效率、提振投资信心而言都有促进作用,下一步如何具体落实民间资本控股是关键。

  强化问题导向激发民间投资动力

  中国经济时报:会议提出“取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件,帮助解决土地、资金、人才等方面的难题,加强事中事后监管,营造公平竞争市场环境”。对此,你有何具体建议?

  许召元:经过近几年“放管服”改革,特别是国务院连续几年狠抓“放管服”改革,各地在公平竞争环境的建设方面有很大改善。但是从企业的实际反映来看,民间资本仍然面临一些困难,特别是在当前经济增速放缓的情况下,不少民营企业在运营中存在融资难、融资贵等难题,经营风险较大,虽然贷款政策对于民营企业、国有企业或是政府相关部门而言是公平的,但由于国有企业经营规模相对更大,而地方融资平台与地方政府存在隐性担保关系,银行对于国有企业和地方融资平台更加“放心”,虽然“政策”公平,但民营企业仍难以获得“结果”上的公平。针对这一困境,应当给予民营企业更多支持,例如提高信用担保,运用金融工具对民企采取定向政策支持,更多通过在金融工具上对民企给予更加明确、定向和精准的政策支持以达到最终结果的公平。

  中国经济时报:会议提出,进一步落实好减税降费措施,多措并举降低企业成本。对此你有何建议?

  许召元:降成本是面对当前国际环境变化的一个重要措施,也是许多企业反映的核心问题。目前我国许多企业面对外部市场的两大变化,一方面,近几年,特别是今年以来,美国、日本和欧洲许多国家减税力度较大,在此背景下,如果我们没有实质性的大幅度减税,将会形成成本上的差距和劣势。另一方面,随着目前中美贸易摩擦带来的不确定性,要保持中国企业在国际市场上的竞争力,降低成本也是现实的要求。近几年中央和地方政府在清税降费方面采取了很多措施,但是企业仍然普遍感觉成本上升较快,减税幅度尚未达到企业预期。

  进一步降低企业成本应从两方面着手。第一,减少制度性交易成本,例如,最近国务院力推减少企业办理施工许可证,进一步大幅缩短时间,都是降低企业在建设运营当中时间成本、交易成本的有效举措。这方面仍然有很大的空间,要进一步把国务院关于推进“放管服”、促进营商环境优化等政策落到实处。通过设定一系列定量化、具体化的指标,真正做到降低时间成本、交易成本。

  第二,如何进一步显著降低税收负担和社保负担,也是不可回避的问题。今年上半年税收增长快于GDP增长,说明降低企业税收负担仍有许多工作要做。一方面,应当进一步加强税收征管的力度,为企业创造一个相对公平的税收环境。不少人以为,降低企业成本应该放松征管力度,这是不对的,发展方向应该是强征管和降税率同步进行。以往由于征管水平不同,导致一些企业税收负担较重,而另一些企业税收负担较轻,这很容易对遵纪守法的企业带来不公平,今后应当规范税收征管力度,使企业在同样的税收征管力度和水平下竞争。

  在此基础上,应当尽可能更大幅度直接下调增值税等税率。同时,大幅度减少政府支出,提高政府管理效率,降低社会治理成本。唯有如此,才能为降低企业成本创造更大的空间。

  中国经济时报:除了此次会议提出的三方面措施外,你认为,从需求侧角度来看,激发民间投资活力还应在哪些方面下功夫?

  许召元:应当进一步为企业创造市场需求,有盈利空间就会激发民营企业投资,这样才能发挥市场最根本的带动作用。在投资需求方面,一是要创造更好的市场环境,让优秀的企业有更大的市场空间。最主要的是要更大力度打击假冒伪劣产品,净化市场环境。目前绝大多数产品都处于供求平衡或供大于求的状态,下一步主要的增长空间在于提升产品质量,用优质产品获取消费者认可,从而使产品获得相应的价格定价。这就需要打击假冒伪劣产品,为优质产品腾出市场空间。基于此,应当进一步加强市场环境监管,包括营商环境和销售市场的监管,加强市场产品质量抽查,加强消费者权益保护,同时通过信息化手段加强产品质量的信息披露,达到扩大优质产品需求的目的。

  二是加强知识产权保护。现在的民间投资很多并不是直接的扩大规模,而更多转向了研发投资和升级改造投资,而这类投资的一个特点就是创新不易,保护创新成果更难。只有加强企业知识产权保护,不让企业创新的成果很容易被其他企业侵占,才能提振企业信心,加强现有投资产品的研发升级。

  记者观察

  大力发展PPP项目拓宽民间资本进入重点领域渠道

  从政策的要求变化可以看出,民间资本进入重点领域的渠道由独资、控股、参股等拓展到了合资、PPP模式等多种模式,参与渠道逐渐拓宽。

  ■中国经济时报记者 王丽娟

  近日,国务院召开常务会议,要求下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛,在环保、交通能源、社会事业等方面,向民间资本集中推介一大批商业潜力大、投资回报机制明确的项目,积极支持民间资本控股。

  国务院总理李克强在会上指出,民间投资是稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量。要牢固坚持基本经济制度和“两个毫不动摇”,进一步促进民间投资和民营经济健康发展。

  2017年以来,中央促进民间投资稳定增长的各项政策措施效果显现,民间投资呈现良好态势。尤其是今年上半年,民间投资高速增长成为我国经济增长的亮点。最新数据显示,1-7月份,民间投资同比增长8.8%,增速比上半年提高0.4个百分点,比去年同期高1.9个百分点。而且今年以来,各月民间投资增速均高于全部投资且领先优势逐月加大,一季度、上半年和1-7月份民间投资增速分别比全部投资高1.4、2.4和3.3个百分点。

  民间投资增速进一步回升并高于整体投资增速,一方面是2017年以来良好态势的延续,另一方面在于党中央国务院、各级政府大力改善营商环境,消除民间投资的“玻璃门”“旋转门”,直接降低了民间投资的时间成本和资金成本。

  尽管如此,民间资本在进入重点领域时,门槛高、渠道窄的问题还比较严重。早在2010年,国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》大部分举措都是降低民间资本投资进入环保、交通能源、社会事业等重点领域的门槛。但是在这些领域,由于投资规模大、回报周期长、投融资体制不健全等原因,民间资本受到公共财政资金和国有企业明显的挤出效应。

  因此,拓宽进入渠道是政府吸引和鼓励民间资本进入重点领域的主要任务。交通运输部曾在2012年出台了《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》鼓励和引导民间资本以独资、控股、参股等多种方式参与交通运输建设、发展。

  2016年,国家发展改革委等五部门联合印发的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》又提出民间资本可通过独资合资等直接投资方式、政府社会合作的PPP模式以及参与国有企业改制重组、股权认购、产业投资基金等多种渠道进入。

  从政策的要求变化可以看出,民间资本进入重点领域的渠道由独资、控股、参股等拓展到了合资、PPP模式等多种模式,参与渠道逐渐拓宽。

  但是,由于民间资本参与国有企业改制重组的困难较多,PPP模式逐渐成为民间资本进入重点领域的主要渠道。目前,我国加快了PPP模式的政策和制度出台速度,加大PPP模式的推广力度和投资规模。2017年11月,国家发展改革委发布了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,要求不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

  今年6月,国家发展改革委联合全国工商联又印发通知,部署各地在重点领域推出一批有吸引力的项目。同时,结合本地实际和项目特点,推动切实放宽市场准入、破除隐性壁垒、优化营商环境、明确支持措施,采取多种方式支持民间资本参与。

  这一系列政策效果逐渐显现。到今年5月,全国PPP项目累计成交金额为109447.5亿元,累计成交项目7494个,成交金额前三名的行业分别为交通运输、生态与环保与市政工程。

  因此,要打通和拓宽民间投资进入重点领域的渠道,一定要加快推进PPP项目的发展。从PPP模式的本意看,民间资本无疑最符合要求,然而我国近年来的PPP实践表明,民间资本参与PPP项目,无论是从项目数量还是项目总投资的占比看,还是低于国有企业。

  从目前的情况来看,首要任务是加快PPP立法,完善PPP项目的法律法规和工作机制。对PPP项目各方参与主体,必须要制定具有法律效力的合作契约,打消民营资本顾虑,激发民间投资热情,进而促进各方之间有效合作,促进PPP模式在我国市场中的推广和应用。

  资料链接

  ◆2005年8月,国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,首次提出允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域,允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件。允许非公有资本进入垄断行业和领域,在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,进一步引入市场竞争机制。

  ◆2010年5月,国务院再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。此政策进一步拓宽民间投资的领域和范围,明确了为非公有制经济创造公平竞争、平等准入的市场环境,市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明,对各类投资主体同等对待,不得单对民间资本设置附加条件。

  ◆2014年11月,国务院出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出要进一步打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,建立公平、开放、透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。同时,针对公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等经济社会发展的薄弱环节,提出了进一步放开市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化、完善价格形成机制等方面的创新措施。

  ◆2016年10月,国家发展改革委印发《促进民间投资健康发展若干政策措施》,从促进投资增长、改善金融服务、落实完善相关财税政策、降低企业成本、改进综合管理服务措施、制定修改相关法律法规等六个方面提出了26条具体措施。

  ◆2017年3月,国务院办公厅发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,提出要坚持稳中求进工作总基调,以供给侧结构性改革为主线,突出问题导向,着眼于降低制度性交易成本、扩大有效供给、满足多层次多样化需求。要坚持社会效益和经济效益相统一,坚持营利和非营利分类管理,坚持“放管服”改革方向等原则,并从5个方面提出了37条具体可操作的政策措施。

  ◆2017年9月,国务院办公厅又发布《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》,要求各地区、各部门要全面梳理已出台的鼓励民间投资政策措施,逐项检查落实情况。鼓励各地以改革的办法、创新的思维,实化、细化、深化各项具体措施,努力解决制约民间投资增长的深层次问题,进一步激发民间有效投资活力。

  ◆2018年8月16日,国务院总理李克强召开常务会议,再次提出要以改革举措破除民间投资和民营经济发展障碍。一是下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛。聚焦补短板、扩内需、稳就业,在环保、交通能源、社会事业等方面,向民间资本集中推介一大批商业潜力大、投资回报机制明确的项目,积极支持民间资本控股。二是取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件,帮助解决土地、资金、人才等方面的难题,加强事中事后监管,营造公平竞争市场环境。三是进一步落实好减税降费措施,尤其是营改增等减税措施要抓紧到位。畅通金融服务实体经济传导机制,采取建立贷款风险补偿机制等方式,缓解小微企业和民营企业融资难、融资贵问题,多措并举降低企业成本。

  (本报记者胡畔根据公开资料整理)

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